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完善各類國有資產(chǎn)管理體制
黨的十八大明確提出要“完善各類國有資產(chǎn)管理體制”，這既是對黨的十六大以來國有資產(chǎn)管理體制改革取得成效的充分肯定，也是對進一步加強各類國有資產(chǎn)監(jiān)管作出的重要部署。我們要深刻領會和認真貫徹黨的十八大精神，牢牢把握正確的改革方向，以改革創(chuàng)新的精神不斷完善各類國有資產(chǎn)管理體制。
一、深刻認識完善各類國有資產(chǎn)管理體制的重要意義
我國國有資產(chǎn)包括經(jīng)營性國有資產(chǎn)（含國有金融資產(chǎn)）、行政事業(yè)性國有資產(chǎn)、資源性國有資產(chǎn)。隨著社會主義現(xiàn)代化建設的不斷推進，我國國有資產(chǎn)規(guī)模不斷擴大、質(zhì)量不斷提高，在經(jīng)濟社會發(fā)展中發(fā)揮著不可替代的作用。完善各類國有資產(chǎn)管理體制，就是要立足我國國情，針對各類國有資產(chǎn)的屬性和特點，建立健全適應社會主義市場經(jīng)濟要求的管理體制和制度體系，保護好、利用好、經(jīng)營好各類國有資產(chǎn)，最大限度地發(fā)揮好各類國有資產(chǎn)的作用，創(chuàng)造更好的經(jīng)濟效益和社會效益，為建設中國特色社會主義提供堅實的經(jīng)濟和政治基礎。
（一）完善各類國有資產(chǎn)管理體制是進一步完善社會主義市場經(jīng)濟體制的必然選擇
完善社會主義市場經(jīng)濟體制，使公有制與市場經(jīng)濟有機結(jié)合，一方面要求國有經(jīng)濟不斷增強控制力和影響力，在經(jīng)濟發(fā)展中發(fā)揮主導作用；另一方面要求國有企業(yè)不斷增強活力和競爭力，真正成為市場經(jīng)濟的重要主體，這需要以完善的國有資產(chǎn)管理體制為保障。黨的十六大以來，國有資產(chǎn)管理體制改革取得了積極的進展和成效，國務院、省（區(qū)、市）、市（地）三級國資監(jiān)管機構(gòu)相繼建立，明確了政府層面的出資人代表，大部分經(jīng)營性非金融國有資產(chǎn)納入監(jiān)管體系；基本形成了企業(yè)國有資產(chǎn)監(jiān)管法律法規(guī)制度體系，國務院國資委出臺的規(guī)章和規(guī)范性文件299件，地方政府和國資委發(fā)布的國有資產(chǎn)監(jiān)管法規(guī)、制度2800多件；強化了對企業(yè)國有資產(chǎn)的監(jiān)管，業(yè)績考核和激勵約束機制建立并不斷完善，財務監(jiān)督、審計監(jiān)督、監(jiān)事會監(jiān)督機制不斷完善，產(chǎn)權(quán)管理不斷加強，國有資本預算管理制度和收益管理機制逐步建立。這一系列重要舉措，為國有企業(yè)改革發(fā)展創(chuàng)造了良好的體制環(huán)境，促進了社會主義市場經(jīng)濟體制的完善。但目前，各類國有資產(chǎn)管理的體制還沒有完全理順，機制和法規(guī)制度還不完善，存在責任主體不明確、監(jiān)管不到位、配置不合理等現(xiàn)象；一些特定行業(yè)的企業(yè)國有資產(chǎn)還沒有納入新的監(jiān)管體制，出資人職能還沒有完全落實，國資監(jiān)管的科學性有效性有待進一步增強。適應完善社會主義市場經(jīng)濟體制的要求，必須進一步完善各類國有資產(chǎn)管理體制，使各類國有資產(chǎn)更好地發(fā)揮其經(jīng)濟社會功能，使國有企業(yè)真正成為獨立的市場主體。
（二）完善各類國有資產(chǎn)管理體制是深化行政體制改革、轉(zhuǎn)變政府職能的客觀需要
黨的十八大指出，要深入推進政企分開、政資分開、政事分開、政社分開。這是深化行政體制改革、轉(zhuǎn)變政府職能的重要內(nèi)容，對完善各類國有資產(chǎn)管理體制提出了新的要求。改革開放初期，國有企業(yè)實際上是政府的附屬物與延伸，政府很大精力放在管理國有企業(yè)上，企業(yè)的生產(chǎn)、經(jīng)營、人事都是由政府直接管理。隨著國有企業(yè)改革的推進，企業(yè)被賦予了更多的經(jīng)營自主權(quán)，但仍然沒有從體制上理順政府與企業(yè)的關(guān)系。2000年國家撤銷政府行業(yè)管理部門，減少了政府對國有企業(yè)的直接管理，2003年國資委的成立從機構(gòu)設置和制度安排上解決了政企分開、政資分開的問題，在深化行政體制改革、轉(zhuǎn)變政府職能方面取得了重大突破。新的國有資產(chǎn)管理體制從機構(gòu)設置上把政府的公共管理職能與出資人職能予以分離，明確政府公共管理部門不再履行出資人職責，國資監(jiān)管機構(gòu)不履行政府公共管理職責，有力促進了行政體制改革和政府職能的轉(zhuǎn)變。但目前很多改革措施還不到位，一些政府公共管理部門仍然對國有企業(yè)履行出資人職責，國資監(jiān)管機構(gòu)也還承擔著一些帶有公共管理性質(zhì)的職能，政企不分、政資不分的現(xiàn)象依然存在。從根本上解決這些問題，需要進一步完善各類國有資產(chǎn)管理體制，進一步促進行政體制改革和政府職能轉(zhuǎn)變，推動各級政府公共管理部門與所屬企業(yè)脫鉤，把精力集中到社會公共管理上來。
（三）完善各類國有資產(chǎn)管理體制是進一步深化國有企業(yè)改革的迫切要求
我國國有企業(yè)改革的方向是建立產(chǎn)權(quán)清晰、權(quán)責明確、政企分開、管理科學的現(xiàn)代企業(yè)制度。現(xiàn)代企業(yè)制度的四個特征與國有資產(chǎn)管理體制密切相關(guān)，產(chǎn)權(quán)清晰要求國有企業(yè)出資人必須到位，權(quán)責明確要求國有資產(chǎn)保值增值的責任必須落實，政企分開要求政府不直接管理企業(yè)的經(jīng)營事務，管理科學要求建立健全科學有效的國有資產(chǎn)監(jiān)管機制。黨的十六大以來，通過深化國有資產(chǎn)管理體制改革，完善國有資產(chǎn)監(jiān)管機制，促進了國有企業(yè)現(xiàn)代企業(yè)制度的建立，激發(fā)了國有企業(yè)的活力，國有企業(yè)發(fā)展質(zhì)量和運營效率有了大幅度提升。2002年至2011年，全國國有企業(yè)營業(yè)收入由8.53萬億元增加到39.2萬億元，年均增長18.5%；實現(xiàn)利潤由3786.3億元增加到2.58萬億元，年均增長23.8%；上繳稅金由6960.4億元增加到3.45萬億元，年均增長19.5%。2002年至2011年，國務院國資委監(jiān)管的中央企業(yè)營業(yè)收入由3.36萬億元增加到20.5萬億元，年均增長22.2%；實現(xiàn)凈利潤由1622.3億元增加到9136.1億元，年均增長21.2%；上繳稅金由2926.8億元增加到1.7萬億元，年均增長21.8%；資產(chǎn)總額由7.13萬億元增長到28萬億元，年均增長16.4%。一批國有大型企業(yè)已經(jīng)成長為世界知名企業(yè)，進入2012年美國《財富》雜志世界500強的70家大陸企業(yè)中，國有及國有控股企業(yè)有64家。實踐證明，黨的十六大以來完善國有資產(chǎn)管理體制的一系列重大決策是完全正確的。目前，國有企業(yè)改革發(fā)展的任務仍然十分繁重，仍然面臨著許多體制機制障礙，進一步深化國有企業(yè)改革，必須加快完善各類國有資產(chǎn)管理體制。
二、完善各類國有資產(chǎn)管理體制的方向和原則
完善各類國有資產(chǎn)管理體制，要堅持社會主義基本經(jīng)濟制度和市場經(jīng)濟改革方向。黨的十八大報告明確指出，要完善公有制為主體、多種所有制經(jīng)濟共同發(fā)展的基本經(jīng)濟制度。完善社會主義基本經(jīng)濟制度，要求我們在完善各類國有資產(chǎn)管理體制中，使各類國有資產(chǎn)實現(xiàn)最優(yōu)化配置、最充分使用，爭取經(jīng)濟效益和社會效益的統(tǒng)一；使國有經(jīng)濟在經(jīng)濟發(fā)展中的主導作用更好地發(fā)揮。堅持社會主義市場經(jīng)濟的改革方向，要求我們在完善各類國有資產(chǎn)管理體制過程中，充分發(fā)揮市場在資源配置中的基礎性作用，遵循市場經(jīng)濟規(guī)律經(jīng)營管理國有資產(chǎn)，推動國有資本優(yōu)化配置，實現(xiàn)國有資產(chǎn)的保值增值。
完善各類國有資產(chǎn)管理體制，要堅持國家所有、分級代表的原則。國家所有、分級代表，就是在堅持國有資產(chǎn)國家所有的前提下，中央政府和地方政府分別代表國家履行出資人職責，享有所有者權(quán)益。國家所有是我國現(xiàn)行法律制度所規(guī)定的，也是從整體上落實對國有資產(chǎn)的管理、更好地配置國有資產(chǎn)所需要的。分級代表是現(xiàn)實的國有資產(chǎn)形成和管理的延續(xù)，也是調(diào)動各級政府積極性、更好地落實國有資產(chǎn)管理責任、推動國有資產(chǎn)保值增值和最大限度發(fā)揮國有資產(chǎn)使用效率的要求。按照國家所有、分級代表的原則，各級政府要執(zhí)行統(tǒng)一的國資監(jiān)管法律法規(guī)，建立統(tǒng)一的基礎管理工作體系，上級政府國有資產(chǎn)監(jiān)管機構(gòu)依法對下級政府的國有資產(chǎn)監(jiān)督管理工作進行指導和監(jiān)督。
完善各類國有資產(chǎn)管理體制，要堅持政企分開、政資分開、所有權(quán)和經(jīng)營權(quán)相分離的原則。政企分開、政資分開是理順政府與國有企業(yè)關(guān)系的核心。根據(jù)社會公共管理職能和所有者職能分開的原則，國資監(jiān)管機構(gòu)專門承擔國有資產(chǎn)出資人職責，不承擔社會公共管理職能，社會公共管理部門從政府經(jīng)濟調(diào)節(jié)和社會管理角度對各類所有制企業(yè)進行管理，不承擔出資人職責。按照政企分開以及所有權(quán)和經(jīng)營權(quán)分離的原則，國資監(jiān)管機構(gòu)依法對企業(yè)的國有資產(chǎn)進行監(jiān)管，不能干預企業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營活動。企業(yè)必須自覺接受國資監(jiān)管機構(gòu)的監(jiān)管，不得損害所有者權(quán)益。
完善各類國有資產(chǎn)管理體制，要堅持權(quán)利、義務和責任相統(tǒng)一，管資產(chǎn)和管人、管事相結(jié)合的原則。各級國資監(jiān)管機構(gòu)經(jīng)授權(quán)代表本級人民政府對國有資產(chǎn)履行出資人職責，享有資產(chǎn)收益權(quán)、參與重大決策和選擇管理者等出資人權(quán)利，對出資企業(yè)國有資產(chǎn)保值增值和發(fā)揮好國有資產(chǎn)在經(jīng)濟社會發(fā)展中的作用負責，接受本級人民政府的監(jiān)督和考核。國資監(jiān)管機構(gòu)建立以績效考核、薪酬分配、領導人員管理和財務評價、產(chǎn)權(quán)管理、風險管控等為主線的工作閉環(huán)體系，實現(xiàn)管人、管事、管資產(chǎn)的有效結(jié)合。
三、完善各類國有資產(chǎn)管理體制的主要任務
完善各類國有資產(chǎn)管理體制意義重大，影響深遠。我們要按照黨的十八大的重要部署，繼續(xù)堅持經(jīng)過實踐證明行之有效的重大原則，持續(xù)推進完善各類國有資產(chǎn)管理體制的各項任務。
（一）完善國資監(jiān)管機構(gòu)和職能
進一步明確各類國有資產(chǎn)責任主體，明晰產(chǎn)權(quán)關(guān)系，建立體制機制，落實監(jiān)管責任。進一步完善中央、省（區(qū)、市）、市（地）三級經(jīng)營性國有資產(chǎn)監(jiān)管機構(gòu)，經(jīng)營性國有資產(chǎn)規(guī)模較大的縣（市）可探索設立獨立的監(jiān)管機構(gòu)。進一步規(guī)范各級國資監(jiān)管機構(gòu)作為政府直屬特設機構(gòu)的性質(zhì)定位，依法保障其專門性和獨立性。明確政府公共管理部門不履行國有資產(chǎn)出資人職責。進一步落實“上級政府國有資產(chǎn)監(jiān)管機構(gòu)對下級政府的國有資產(chǎn)監(jiān)督管理工作進行指導和監(jiān)督”的規(guī)定，各級國資監(jiān)管部門在依法履行出資人職責的基礎上，深入開展國有資產(chǎn)監(jiān)管，防止將國有資產(chǎn)監(jiān)管職責混同于行政管理職能，形成新的國有資產(chǎn)多頭監(jiān)管。
（二）完善國資監(jiān)管法規(guī)規(guī)章
根據(jù)各類國有資產(chǎn)的屬性和監(jiān)管特點，加快制定各類國有資產(chǎn)監(jiān)管的法規(guī)規(guī)章，形成比較完善的國有資產(chǎn)監(jiān)管法規(guī)體系，實現(xiàn)國資監(jiān)管的制度化、規(guī)范化和體系化。要加快完善各類國有資產(chǎn)立法，健全國有資產(chǎn)出資人制度、領導人員管理制度、重大事項管理制度、財務和資產(chǎn)監(jiān)管制度，規(guī)范政府、國資監(jiān)管機構(gòu)和國家出資企業(yè)（或單位）的關(guān)系。健全完善國家出資企業(yè)（或單位）投資管理、財務管理、風險管理等專項管理制度，不斷提高現(xiàn)代化管理水平。健全完善產(chǎn)權(quán)登記、資產(chǎn)統(tǒng)計、清產(chǎn)核資、資產(chǎn)評估、產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓等各類國有資產(chǎn)基礎管理制度，建立全國統(tǒng)一的企業(yè)國有資產(chǎn)基礎管理工作體系。健全完善上下級國資監(jiān)管機構(gòu)指導監(jiān)督制度，確保中央和地方國有資產(chǎn)監(jiān)管政策、目標和主要任務的協(xié)調(diào)一致。
（三）推進經(jīng)營性國有資產(chǎn)集中統(tǒng)一監(jiān)管
明確國有資產(chǎn)監(jiān)管政策制度的統(tǒng)一性。經(jīng)營性國有資產(chǎn)監(jiān)管要堅持已形成并在實踐中證明行之有效的國有資產(chǎn)監(jiān)管法律法規(guī)制度的基本原則，要有明確的出資主體，要落實保值增值責任，要建立考核與薪酬掛鉤的激勵約束機制，提高國有資產(chǎn)的監(jiān)管效能。總結(jié)推廣部分地方開展集中統(tǒng)一監(jiān)管的經(jīng)驗，充分發(fā)揮各級國資委的專業(yè)化監(jiān)管優(yōu)勢，探索實現(xiàn)國有資產(chǎn)監(jiān)管的全覆蓋，防止經(jīng)營性國有資產(chǎn)監(jiān)管條塊分割，為在更大范圍優(yōu)化配置資源、提高國有資本運行效率、加快資源整合和企業(yè)重組、培育具有核心競爭力的企業(yè)集團創(chuàng)造有利條件。行政事業(yè)性和資源性國有資產(chǎn)轉(zhuǎn)為經(jīng)營性國有資產(chǎn)的，都要納入經(jīng)營性國有資產(chǎn)監(jiān)管體制。
（四）增強國資監(jiān)管的針對性、有效性和及時性
科學把握各類國有資產(chǎn)管理的特殊性，針對具有不同屬性和特點的國有資產(chǎn)，探索有針對性的監(jiān)管模式和方式方法。根據(jù)國家經(jīng)濟社會發(fā)展的不同階段和面臨的新形勢新任務新要求，及時調(diào)整監(jiān)管措施和重點。完善績效考核體系，加大分類考核力度，探索不同性質(zhì)、不同類別、不同行業(yè)的績效考核模式，提高考核指標的導向性和針對性，切實落實國有資產(chǎn)保值增值、有效使用和管理責任。加強對各類國有資產(chǎn)經(jīng)營管理和使用重點環(huán)節(jié)的監(jiān)管，形成依靠政府、聯(lián)合部門、協(xié)調(diào)各界的國資監(jiān)管大格局，使各類國有資產(chǎn)監(jiān)管的工作合力進一步增強，國有資產(chǎn)配置效率進一步提高。
各類國有資產(chǎn)的存在形態(tài)、功能作用、監(jiān)管方式等雖有所不同，但加強國有資產(chǎn)監(jiān)管、保障國有資產(chǎn)安全的基本要求應是一致的，必須做到產(chǎn)權(quán)清晰、權(quán)責明確、配置合理、運轉(zhuǎn)順暢、監(jiān)管到位、保護嚴格。要通過完善各類國有資產(chǎn)管理體制，進一步提高各類國有資產(chǎn)管理的科學性，使經(jīng)營性國有資產(chǎn)實現(xiàn)保值增值，不斷增強國有經(jīng)濟的活力、控制力、影響力；使行政事業(yè)性國有資產(chǎn)配置使用更加合理有效，發(fā)揮更大的社會效益；使資源性國有資產(chǎn)規(guī)劃更加科學、開發(fā)更加節(jié)約高效，促進經(jīng)濟、社會、環(huán)境可持續(xù)發(fā)展。
（來源11月19日《經(jīng)濟日報》）
